ზოგადი ადმინისტრაციული წარმოების არსი და სახეები
ზოგადი ადმინისტრაციული წარმოება არის ის წესი, რომლის მიხედვითაც ადმინისტრაციული ორგანო განიხილავს განმცხადებლის განცხადებას, იკვლევს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე გარემოებებს და გამოსცემს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს ან უარს ამბობს მის გამოცემაზე. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი განასხვავებს ადმინისტრაციული წარმოების სამ სახეს — მარტივ, ფორმალურ და საჯარო ადმინისტრაციულ წარმოებას. თითოეულ სახეს შესაბამისი დეტალური წესი აწესრიგებს, თუმცა მონაწილეთა წრე, განცხადების შეტანის წესი და გადაწყვეტილების მიღების საერთო საფუძვლები ყველა მათგანისთვის ერთიანია.
მონაწილე პირის ქმედუნარიანობის მიმართ, თუ კანონით სხვა რამ არ არის დადგენილი, გამოიყენება საქართველოს სამოქალაქო კოდექსით დადგენილი წესი, ხოლო ადმინისტრაციულ ორგანოს წარმოებაში წარმოადგენს პასუხისმგებელი თანამდებობის პირი ან მისი ოფიციალური წარმომადგენელი. ადმინისტრაციულ წარმოებაში, კოდექსით დადგენილი წესით, მონაწილეობის უფლება აქვს შემდეგ სუბიექტებს:
- განმცხადებელს;
- ადმინისტრაციულ ორგანოს, რომელიც უფლებამოსილია აღნიშნულ საკითხზე გადაწყვეტილება მიიღოს;
- პირს, რომელსაც საქართველოს კანონმდებლობით ენიჭება წარმოებაში მონაწილეობის უფლება;
- სხვა ადმინისტრაციულ ორგანოს — საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებულ შემთხვევებში;
- დაინტერესებულ მხარეს.
წარმოების დაწყება და განცხადების შეტანა
ადმინისტრაციული წარმოების დაწყების საფუძველია დაინტერესებული პირის განცხადება ან ადმინისტრაციული ორგანოსათვის კანონმდებლობით დაკისრებული ვალდებულება — გამოსცეს შესაბამისი აქტი. განცხადება შეტანილი უნდა იყოს იმ ადმინისტრაციულ ორგანოში, რომელიც უფლებამოსილია განცხადებაში დასმული საკითხი გადაწყვიტოს და გამოსცეს შესაბამისი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი.
თუ განცხადებით მოთხოვნილი საკითხის გადაწყვეტა სხვა ადმინისტრაციული ორგანოს უფლებამოსილებას მიეკუთვნება, ორგანო ვალდებულია განცხადება და მასზე დართული საბუთები უფლებამოსილ ორგანოს არა უგვიანეს 5 დღისა გადაუგზავნოს. ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილი არ არის მოსთხოვოს განმცხადებელს კანონით გათვალისწინებული საბუთის ან ინფორმაციის გარდა რაიმე დამატებითი საბუთი ან ინფორმაცია, და დაუშვებელია ამ საფუძვლით წარმოების შეჩერება ან განცხადების განხილვაზე უარის თქმა. განმცხადებელი უფლებამოსილია მოითხოვოს წარდგენილი, კომერციული საიდუმლოების ან პერსონალური მონაცემების შემცველი ინფორმაციის დაცვა, თუ სურს ამ ინფორმაციის საიდუმლოობის უზრუნველყოფა.
განცხადების ფორმალურ მოთხოვნებთან შესაბამისობის დადგენიდან 3 დღის განმავლობაში ორგანო ვალდებულია განცხადებისა და მასზე დართული დოკუმენტების ასლი გაუგზავნოს იმ ადმინისტრაციულ ორგანოს ან საზოგადოებრივ ექსპერტს, რომელსაც კანონმდებლობით მინიჭებული აქვს წარმოებაში მონაწილეობის უფლება. განცხადების შინაარსისა და რეგისტრაციის დეტალურ მოთხოვნებს კოდექსის შესაბამისი ნორმები განსაზღვრავს, ამიტომ თითოეული ორგანოს პრაქტიკაში უმჯობესია წინასწარ გაეცნოს მის მიერ გამოქვეყნებულ მოთხოვნებს.
სამართლებრივი დახმარება და წარმომადგენლობა
ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია დაინტერესებულ მხარეს განუმარტოს მისი უფლებები და მოვალეობები, გააცნოს განცხადების განხილვის წესი, წარმოების სახე და ვადა, აგრეთვე ის მოთხოვნები, რომლებსაც უნდა აკმაყოფილებდეს განცხადება ან ადმინისტრაციული საჩივარი, და მიუთითოს განცხადებაში დაშვებული შეცდომების შესახებ. ბავშვის მიმართ ორგანო ვალდებულია ინფორმაცია მიაწოდოს და კონსულტაცია გაუწიოს კულტურული მგრძნობიარობის გათვალისწინებით, მისი ასაკის, სქესისა და ინდივიდუალური შესაძლებლობების შესაბამისად, მისთვის გასაგები ენით ან/და კომუნიკაციის სხვა, დამხმარე საშუალებებით.
ყველას აქვს უფლება აწარმოოს ურთიერთობა ადმინისტრაციულ ორგანოსთან წარმომადგენლის მეშვეობით, აგრეთვე ისარგებლოს დამცველის დახმარებით. ორგანო ვალდებულია წარმომადგენელს მოსთხოვოს მისი წარმომადგენლობის დამადასტურებელი საბუთი და არ არის უფლებამოსილი, მოსთხოვოს დაინტერესებულ მხარეს წარმომადგენლის მეშვეობით აწარმოოს ურთიერთობა, გარდა კანონით პირდაპირ გათვალისწინებული შემთხვევისა. თუ განმცხადებელმა ან სხვა დაინტერესებულმა მხარემ წარმომადგენელი დანიშნა, ორგანო მხარისთვის განკუთვნილ ყველა დოკუმენტს სწორედ მას უგზავნის.
წარმომადგენლის დანიშვნა კანონით ორ შემთხვევაშია სავალდებულო. თუ წარმოებაში მონაწილე მხარეს საქართველოში მუდმივი საცხოვრებელი ადგილი არ გააჩნია ან რეგისტრირებულია მისამართის მითითების გარეშე, ის ორგანოს მოთხოვნიდან 3 დღის ვადაში ნიშნავს წარმომადგენლად საქართველოში განსაზღვრულ მისამართზე რეგისტრირებულ ქმედუნარიან პირს, რომელსაც გაეგზავნება მისთვის განკუთვნილი ყველა საბუთი; მოთხოვნის არაშესრულების შემთხვევაში ორგანოს ეხსნება პასუხისმგებლობა დოკუმენტის გაუგზავნელობისათვის და ეს არ შეიძლება გახდეს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ბათილად გამოცხადების საფუძველი, გარდა კანონით დადგენილი შემთხვევებისა. ხოლო თუ განცხადება წარადგინა 25-ზე მეტმა პირმა, განცხადებაზე ხელმომწერი პირები დადგენილ ვადაში ნიშნავენ ერთ წარმომადგენელს; თუ ისინი ამას ორგანოს მიერ დადგენილ ვადაში არ გააკეთებენ, წარმომადგენლად განცხადებაზე პირველი ხელმომწერი პირი ჩაითვლება.
ხარჯების თვალსაზრისით საერთო წესი ის არის, რომ ყოველი მხარე თვითონ აანაზღაურებს ადმინისტრაციულ წარმოებასთან დაკავშირებულ, მის მიერ, მისივე ინიციატივით ან მის სასარგებლოდ გაწეულ ხარჯებს. ეს ნიშნავს, რომ წარმოების მიმდინარეობა არ აწვება ორგანოს დამატებით ხარჯებს მხარის ნაცვლად, და პირიქით — მხარე ვერ მოითხოვს ორგანოსგან საკუთარი წარმომადგენლის ან სხვა საკუთარი ხარჯების ანაზღაურებას იმ ზოგადი წესის საფუძველზე, რომელიც მხოლოდ კანონით გათვალისწინებულ შემთხვევებს აწესრიგებს.
მიუკერძოებლობა და აცილება
მიუკერძოებლობის გარანტიის თვალსაზრისით, ადმინისტრაციულ წარმოებაში არ შეიძლება მონაწილეობდეს ადმინისტრაციული ორგანოს ის თანამდებობის პირი, რომელიც:
- თვითონ არის დაინტერესებული მხარე ამ საქმეში;
- საქმეში მონაწილე დაინტერესებული მხარის ან მისი წარმომადგენლის ნათესავია;
- საქმეში მონაწილე დაინტერესებული მხარის წარმომადგენელია;
- იყო ექსპერტი მოცემულ საკითხთან დაკავშირებით;
- იყო მედიატორი იმავე საქმეზე ან ამ საქმესთან არსებითად დაკავშირებულ სხვა საქმეზე;
- შრომით ურთიერთობაშია საქმეში მონაწილე დაინტერესებულ მხარესთან;
- თვითონ ან მისი ოჯახის წევრი ფლობს აქციებს/წილებს იმ საწარმოში, რომელიც წარმოადგენს დაინტერესებულ მხარეს;
- საქმეში მონაწილე დაინტერესებული მხარის ან მისი წარმომადგენლის ოჯახის წევრია.
დაინტერესებულ მხარეს, რომელიც მიიჩნევს, რომ არსებობს თანამდებობის პირის აცილების საფუძველი, უფლება აქვს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემამდე წერილობით განუცხადოს მას აცილება. აცილების შესახებ განცხადება დასაბუთებული უნდა იყოს და მხარე ვალდებულია ის წარადგინოს წარმოების დაწყებიდან ან იმ მომენტიდან 2 დღის განმავლობაში, როდესაც მისთვის ცნობილი გახდა ფაქტი ან გარემოება, რომელიც იძლევა აცილების საფუძველს.
აცილების ან თვითაცილების საკითხს წყვეტს იმ თანამდებობის პირის ხელმძღვანელი თანამდებობის პირი, რომლის მიმართაც განცხადებულია აცილება, ხოლო ასეთის არარსებობის შემთხვევაში — ზემდგომი ორგანოს ხელმძღვანელი თანამდებობის პირი. კოლეგიური ორგანოს შემადგენლობაში შემავალი თანამდებობის პირის აცილების საკითხს წყვეტს კოლეგიური ორგანო ამ პირის მონაწილეობის გარეშე. თუ აცილებას ან თვითაცილებას ექვემდებარება მთელი კოლეგიური ორგანო ან მის ისეთი რაოდენობის წევრები, რომლებიც ორგანოს გადაწყვეტილების მისაღებად არაუფლებამოსილს ხდის, აგრეთვე თანამდებობის პირი, რომელსაც ზემდგომი ორგანო არ ჰყავს — ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს გამოსცემს კანონმდებლობის შესაბამისად ამ საკითხის გადასაწყვეტად დანიშნული, მისი მოვალეობის შემსრულებელი ან დამოუკიდებელი ორგანო.
საქმის განხილვა, მოსმენის უფლება და მასალებთან გაცნობა
ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია წარმოებისას გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე. დაუშვებელია, ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს საფუძვლად დაედოს ისეთი გარემოება ან ფაქტი, რომელიც კანონით დადგენილი წესით არ არის გამოკვლეული ორგანოს მიერ. ორგანოს არ აქვს უფლება წინასწარი გამოკვლევის გარეშე უარი განაცხადოს მის უფლებამოსილებაში შემავალ საკითხზე განცხადების ან შუამდგომლობის მიღებაზე იმ საფუძვლით, რომ ეს განცხადება ან შუამდგომლობა დაუშვებელი ან დაუსაბუთებელია. დაინტერესებული მხარე ვალდებულია კანონმდებლობით დადგენილი წესით ითანამშრომლოს ორგანოსთან, ხოლო ორგანოში გამოცხადდეს და ახსნა-განმარტება მისცეს მხოლოდ კანონით პირდაპირ გათვალისწინებულ შემთხვევაში.
წარმოებაში მონაწილე დაინტერესებულ მხარეს უფლება აქვს წარადგინოს მტკიცებულებები, აგრეთვე შუამდგომლობები საქმის გარემოებათა გამოკვლევის თხოვნით. შუამდგომლობასთან დაკავშირებით ორგანო 2 დღის ვადაში იღებს ერთ-ერთ გადაწყვეტილებას — ან დააკმაყოფილებს შუამდგომლობას, ან უარს იტყვის მის დაკმაყოფილებაზე. ბავშვის უფლება, მოუსმინონ, არ შეიძლება შეიზღუდოს მის ასაკზე ან სხვა გარემოებაზე მითითებით: ბავშვს უნდა მიეცეს საკუთარი მოსაზრების მისთვის სასურველი ფორმით გამოხატვის შესაძლებლობა, ხოლო ბავშვზე მორგებული წარმოება უნდა განხორციელდეს მისი საუკეთესო ინტერესების უპირატესი გათვალისწინებით, რაც გულისხმობს წარმოების ყველა სტადიაზე ბავშვისთვის ხელმისაწვდომ და აღქმად პროცედურებს.
წარმოებაში მონაწილე დაინტერესებულ მხარეს უფლება აქვს გაეცნოს წარმოების მასალებს, გარდა იმ მასალებისა, რომლებიც წარმოადგენს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მომზადებასთან დაკავშირებულ, შიდაუწყებრივი ხასიათის დოკუმენტაციას. თუ დოკუმენტის გაცნობის ინტერესი აღემატება საიდუმლოების დაცვის ინტერესს, კანონით გათვალისწინებულ შემთხვევებში, სასამართლოს გადაწყვეტილებით მხარეს გასაცნობად წარედგინება საქმის ის მასალებიც, რომლებიც შეიცავს პერსონალურ მონაცემებს, სახელმწიფო ან კომერციულ საიდუმლოებას. მასალებს მხარე გაეცნობა იმ ორგანოში, რომელიც წარმოებას ახორციელებს, ხოლო განსაკუთრებულ შემთხვევაში, წერილობითი თხოვნის საფუძველზე — სხვა ადმინისტრაციულ ორგანოში, აგრეთვე სხვა სახელმწიფოში არსებულ საქართველოს დიპლომატიურ წარმომადგენლობაში ან საკონსულო დაწესებულებაში.
მხარეს უფლება აქვს მოითხოვოს წარმოებაში არსებული დოკუმენტებისა და სხვა მასალების ასლები; პერსონალური მონაცემების, სახელმწიფო ან კომერციული საიდუმლოების შემცველი მასალების ასლები გადაეცემა მხოლოდ კანონით გათვალისწინებულ შემთხვევებში, სასამართლოს გადაწყვეტილებით. დაუშვებელია დაწესდეს რაიმე გადასახადი ან შეიქმნას სხვა დაბრკოლება დოკუმენტის ან სხვა მასალის ასლის მისაღებად, ასლის გადასაღებად, აგრეთვე ფოსტის მეშვეობით გასაგზავნად, საჭირო თანხის ანაზღაურების გარდა.
გადაწყვეტილების მიღება და ხელახლა მიმართვა
თუ კანონით ან მის საფუძველზე გამოცემული აქტით სხვა რამ არ არის დადგენილი, ადმინისტრაციული ორგანო გადაწყვეტილებას ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის ან მასზე უარის თქმის შესახებ იღებს განცხადების წარდგენიდან ერთი თვის ვადაში. განცხადების დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის შესახებ აქტის გამოცემამდე ორგანო ვალდებულია მისცეს განმცხადებელს განცხადების უარმყოფელ გარემოებათა შესახებ საკუთარი აზრის წარდგენის შესაძლებლობა, თუ უარი ეფუძნება ინფორმაციას განმცხადებლის შესახებ ან ინფორმაციას, რომელიც განსხვავდება განმცხადებლის მიერ წარდგენილი ინფორმაციისგან.
განცხადება იმ საკითხთან დაკავშირებით, რომლის თაობაზედაც უკვე არსებობს უარის თქმის შესახებ გამოცემული აქტი, ხელახლა შეიძლება წარდგენულ იქნეს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ აქტის გამოცემის საფუძვლად დადებული ფაქტობრივი ან სამართლებრივი მდგომარეობა შეიცვალა დაინტერესებული პირის სასარგებლოდ, ან თუ არსებობს ახლად აღმოჩენილი ან ახლად გამოვლენილი გარემოებანი, რომლებიც განაპირობებს განმცხადებლისათვის უფრო ხელსაყრელი აქტის გამოცემას. ვადების ათვლისა და გაშვებული ვადის აღდგენის დეტალურ წესს კოდექსის სხვა ნორმები აწესრიგებს, ამიტომ კონკრეტული ვადების გამოთვლისას სასურველია სწორედ იმ ნორმებზე ან სპეციალისტის კონსულტაციაზე დაყრდნობა.