კანონის რეგულირების სფერო
ნორმატიულ აქტთა შესახებ საკანონმდებლო რეგულირება პრაქტიკულად პასუხს გაძლევთ ერთ-ერთ ყველაზე ხშირად დასმულ კითხვაზე: რომელი წესი ვრცელდება თქვენს კონკრეტულ სიტუაციაზე და როდის ხდება ახალი წესი თქვენთვის შესასრულებლად სავალდებულო. აფხაზეთის ავტონომიური რესპუბლიკის შესაბამისი კანონი განსაზღვრავს ამ რესპუბლიკის ნორმატიული აქტების სახეებს, მათ იერარქიას, ასევე ნორმატიული აქტების მომზადების, მიღების (გამოცემის), გამოქვეყნების, მოქმედების, აღრიცხვისა და სისტემატიზაციის ზოგად წესებს. სწორედ ამ წესებზე დაყრდნობით ფასდება, მოქმედებს თუ არა კონკრეტული ნორმა, როდის შევიდა ის ძალაში და შესაძლებელია თუ არა მისი გავრცელება უკვე დასრულებულ ურთიერთობებზე.
ორი წესითი გარემოება უნდა გაითვალისწინოთ. პირველი: თუ კანონით სხვა რამ არ არის დადგენილი, ავტონომიური რესპუბლიკის ნორმატიული აქტების მომზადებისა და მიღების (გამოცემის) მიმართ არ გამოიყენება საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით გათვალისწინებული ადმინისტრაციული წარმოების სახეები. მეორე: მომზადების, მიღების (გამოცემის), გამოქვეყნებისა და მოქმედების წესი ერთდროულად განისაზღვრება „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით, ავტონომიური რესპუბლიკის კონსტიტუციით, ამ კანონითა და მათ საფუძველზე მიღებული (გამოცემული) შესაბამისი ნორმატიული აქტებით — ამიტომ კონკრეტული საკითხის შეფასებისას ამ აქტებსაც გადაამოწმებთ.
სამართლებრივი აქტის ცნება და ნორმატიულ აქტთა იერარქია
სამართლებრივი აქტი არის ავტონომიური რესპუბლიკის უფლებამოსილი ორგანოს (თანამდებობის პირის) მიერ კანონმდებლობით დადგენილი წესით მიღებული (გამოცემული) შესასრულებლად სავალდებულო აქტი. ავტონომიური რესპუბლიკის ნორმატიული აქტები იყოფა ორ ჯგუფად — საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე აქტებად, რომლებიც ერთობლიობაში ქმნიან ავტონომიური რესპუბლიკის კანონმდებლობას. საკანონმდებლო აქტების სახეები და მათი ურთიერთმიმართება შემდეგნაირად განისაზღვრება:
- საკანონმდებლო აქტებია ავტონომიური რესპუბლიკის კონსტიტუცია და კონსტიტუციური კანონი, ასევე ავტონომიური რესპუბლიკის კანონი და უმაღლესი საბჭოს რეგლამენტი;
- მათ მიმართ მოქმედებს იერარქია: უმაღლეს საფეხურზე კონსტიტუცია და კონსტიტუციური კანონია, მათ ქვემოთ კი — კანონი და უმაღლესი საბჭოს რეგლამენტი;
- საკანონმდებლო აქტებს უპირატესი იურიდიული ძალა აქვთ კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტების მიმართ;
- თანაბარი იურიდიული ძალის მქონე ნორმატიულ აქტებს შორის წინააღმდეგობის შემთხვევაში უპირატესობა ენიჭება უფრო გვიან მიღებულ (გამოცემულ) ნორმატიულ აქტს.
კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის მიღება (გამოცემა), თუ კანონით სხვა რამ არ არის დადგენილი, შესაძლებელია მხოლოდ მიმღები (გამომცემი) ორგანოს (თანამდებობის პირის) კომპეტენციის ფარგლებში, მხოლოდ საკანონმდებლო აქტის შესასრულებლად და მხოლოდ მაშინ, თუ ეს პირდაპირ არის გათვალისწინებული საკანონმდებლო აქტით. ასეთ აქტში აუცილებლად უნდა იყოს მითითებული, რომელი საკანონმდებლო აქტის საფუძველზე და რომლის შესასრულებლად არის იგი მიღებული (გამოცემული). ამასთან, არცერთი ნორმატიული აქტი არ უნდა ეწინააღმდეგებოდეს რეფერენდუმის შედეგად მიღებულ გადაწყვეტილებას.
ანალოგია ნორმატიულ აქტში და ვადების ათვლის წესი
ხშირად აღმოჩნდება, რომ კანონი პირდაპირ არ აწესრიგებს თქვენს ურთიერთობას. ასეთ დროს მოქმედებს შემდეგი წესი: კერძოსამართლებრივი ურთიერთობის მოსაწესრიგებლად, რომელიც კანონით პირდაპირ გაუთვალისწინებელია, გამოიყენება ყველაზე უფრო მსგავსი ურთიერთობის მარეგულირებელი სამართლის ნორმა — კანონის ანალოგია. თუ კანონის ანალოგიის გამოყენება შეუძლებელია, კერძოსამართლებრივი ურთიერთობა უნდა მოწესრიგდეს სამართლის მთელი სისტემისა და ზოგადი პრინციპების საფუძველზე — ასეთ შემთხვევაში ვსაუბრობთ სამართლის ანალოგიაზე. საჯარო სამართლებრივ ურთიერთობებში კი კანონის ანალოგია გამოიყენება მხოლოდ კანონით პირდაპირ გათვალისწინებულ შემთხვევებში და დადგენილი წესით. ყველაზე მნიშვნელოვანი შეზღუდვა: სპეციალური (საგამონაკლისო) ნორმები ანალოგიით არ შეიძლება გამოყენებულ იქნეს — ეს აკრძალვა შეუვალია.
ვადების ათვლისას იხელმძღვანელეთ შემდეგით: კანონში მითითებული ვადების, გარდა ნორმატიული აქტის ძალაში შესვლისთვის დადგენილი ვადისა, ათვლისას არ ჩაითვლება საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი უქმე და დასვენების დღეები. ხოლო როცა საქმე ეხება ნორმატიული აქტის (ნორმატიული აქტის პროექტის) სამართლებრივ ექსპერტიზას ან გამოქვეყნებას, ვადების ათვლა იწყება აქტის (პროექტის) უფლებამოსილი ორგანოსთვის გადაცემიდან ან სამართლებრივი დასკვნის გაცემიდან მომდევნო სამუშაო დღეს. ეს ნიუანსი ხშირად გადაწყვეტს ვადადარღვევის საკითხს, რადგან საბუთების გადაცემის დღეს და ათვლის დაწყებას შორის სხვაობა არსებითია.
ძალაში შესვლა და გამოქვეყნების წესი
ნორმატიული აქტი, რომლის ძალაში შესვლაც დაკავშირებულია გამოქვეყნებასთან, ძალაში შედის მხოლოდ „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონითა და ამ კანონით დადგენილი წესით ოფიციალურად გამოქვეყნების შემდეგ. გამოუქვეყნებელი აქტი, რომლისთვისაც გამოქვეყნება აუცილებელია, მოქმედებას არ იწყებს — აქტის მიღება თავისთავად ჯერ კიდევ არ ნიშნავს, რომ ის თქვენთვის სავალდებულო გახდა.
გამოქვეყნების წესი განსხვავდება აქტის სახის მიხედვით. ავტონომიური რესპუბლიკის უმაღლესი საბჭოს მიერ მიღებული კანონები ქვეყნდება ავტონომიური რესპუბლიკის კონსტიტუციით, „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონითა და ამ კანონით დადგენილი წესით. ავტონომიური რესპუბლიკის დანარჩენი ნორმატიული აქტები უნდა გადაეცეს „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“ და უნდა გამოქვეყნდეს მათი მიღებიდან/გამოცემიდან 10 დღის ვადაში.
გამოქვეყნებაზე უარის თქმა
წარმოდგენილ აქტს შეიძლება უარი ეთქვას გამოქვეყნებაზე. კანონი მკაფიოდ ასახელებს იმ შემთხვევებს, როცა გამოქვეყნებაზე უარი უნდა ითქვას:
- გამოსაქვეყნებლად წარმოდგენილ ნორმატიულ აქტს (კანონით გათვალისწინებული გამონაკლისების გარდა) არ ახლავს იუსტიციისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის სამინისტროს მიერ გაცემული დადებითი დასკვნა;
- გამოსაქვეყნებლად წარმოდგენილი ნორმატიული აქტის შინაარსი არ შეესაბამება მისი პროექტის შინაარსს, რომელზედაც სამინისტრომ დადებითი დასკვნა გასცა;
- კანონით დადგენილი ვადის გასვლის შემდეგ გამოსაქვეყნებლად წარმოდგენილ აქტს არ ახლავს სამინისტროს მიერ გაცემული ხელახალი დადებითი დასკვნა;
- ნორმატიული აქტი გამოსაქვეყნებლად წარმოდგენილია კანონით დადგენილი წარმოდგენის მოთხოვნების დარღვევით.
რადგან ძალაში შესვლა დაკავშირებულია ოფიციალურ გამოქვეყნებასთან, გამოქვეყნებაზე უარის თქმა ფაქტობრივად ბლოკავს აქტის ამოქმედებას — გამოუქვეყნებელი აქტი მოქმედებას არ იწყებს. ამიტომ, თუ ეჭვი გაქვთ, შევიდა თუ არა რომელიმე წესი ძალაში, ჯერ გადაამოწმეთ, გამოქვეყნდა ის ოფიციალურად თუ არა.
უკუძალა და ნორმატიული აქტის გაუქმება
უკუძალის საკითხში წესი მკაცრია: ნორმატიულ აქტს უკუძალა აქვს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ ეს პირდაპირ არის დადგენილი ამ ნორმატიული აქტით. ხოლო ნორმატიულ აქტს, რომელიც ადგენს ან ამძიმებს პასუხისმგებლობას, უკუძალა არა აქვს — ეს აკრძალვა არავითარ გამონაკლისს არ ითვალისწინებს. ასე რომ, ახალი და უფრო მკაცარი წესი არ გავრცელდება იმ ქმედებებზე, რომლებიც აქტის ამოქმედებამდე ჩაიდინა.
ნორმატიული აქტი ან მისი ნაწილი ძალას კარგავს შემდეგ შემთხვევებში: როდესაც გავიდა ის ვადა, რომლითაც იგი იყო მიღებული (გამოცემული); როდესაც მიღებულია (გამოცემულია) ისეთი ნორმატიული აქტი, რომელიც მას ძალადაკარგულად აცხადებს; ან როდესაც უფლებამოსილი ორგანოს (თანამდებობის პირის) მიერ მიღებულია ისეთი გადაწყვეტილება, რომელიც საქართველოსა და ავტონომიური რესპუბლიკის კანონმდებლობის მიხედვით იწვევს მისი იურიდიული ძალის დაკარგვას.
გაუქმების შედეგებიც მნიშვნელოვანია. არ შეიძლება რომელიმე ნორმატიული აქტით უპირატესი იურიდიული ძალის მქონე ნორმატიული აქტის ძალადაკარგულად გამოცხადება. იმ აქტის გაუქმება, რომლითაც გაუქმდა ძველი აქტი, თავისთავად არ აღადგენს ძველი აქტის მოქმედებას, თუ თვით ამ აქტით სხვა რამ არ არის დადგენილი. ძალადაკარგულად გამოცხადებული აქტის საფუძველზე ან მის შესასრულებლად მიღებული ყველა ნორმატიული აქტი (ან შესაბამისი ნაწილი) ასევე ძალადაკარგულად უნდა გამოცხადდეს, და მათ იურიდიული ძალა არა აქვთ მიუხედავად იმისა, არის თუ არა ისინი ცალ-ცალკე გამოცხადებული ძალადაკარგულად. საკანონმდებლო აქტის მიღების შემთხვევაში ძალადაკარგულად გამოცხადდება შესაბამისი საზოგადოებრივი ურთიერთობის მომწესრიგებელი ყველა კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი ან მისი ნაწილი. ამასთან, ავტონომიური რესპუბლიკის მთავრობა უფლებამოსილია შეაჩეროს ან გააუქმოს მინისტრის ნორმატიული აქტი მისი უკანონობის ან მიზანშეუწონლობის მოტივით.
ძველი აქტების რეგისტრაცია და კანონის ამოქმედება
გადასვლითი წესი ეხება ძველ კანონქვემდებარე აქტებს: 2005 წლის 1 იანვარმდე მიღებულ (გამოცემულ) კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტს, მიუხედავად მისი დასახელებისა, რომელიც არ არის რეგისტრირებული ავტონომიური რესპუბლიკის სახელმწიფო რეესტრში, იურიდიული ძალა არა აქვს. გამონაკლისია ის აქტები, რომლებიც შეიცავს ინდივიდუალურ (ერთჯერად) დებულებას — ასეთი აქტი ინარჩუნებს იურიდიულ ძალას და ჩაითვლება ადმინისტრაციულ სამართლებრივ აქტად ამ დებულების ნაწილში.
თავად კანონი ამოქმედდა გამოქვეყნებისთანავე, გარდა გამოქვეყნებასთან დაკავშირებული დებულებებისა, რომლებიც ამოქმედდა 2011 წლის 1 იანვრიდან. ეს ნიშნავს, რომ გამოქვეყნების წესით დაკავშირებული მოთხოვნები სწორედ ამ თარიღიდან გამოიყენება.