Сфера действия закона
Законодательство о нормативных актах на практике отвечает на один из самых частых вопросов: какая норма распространяется на вашу конкретную ситуацию и с какого момента новое правило становится для вас обязательным. Соответствующий закон Автономной Республики Абхазия определяет виды нормативных актов республики, их иерархию, а также общие правила подготовки, принятия (издания), опубликования, действия, учёта и систематизации этих актов. Действует ли конкретная норма, когда она вступила в силу и можно ли распространить её на уже завершённые отношения — всё это оценивается именно на основе этих правил.
Два процедурных обстоятельства заслуживают внимания. Первое: если законом не установлено иное, к подготовке и принятию (изданию) нормативных актов Автономной Республики не применяются виды административного производства, предусмотренные Общим административным кодексом Грузии. Второе: правила подготовки, принятия (издания), опубликования и действия определяются одновременно органическим законом Грузии «О нормативных актах», Конституцией Автономной Республики, настоящим законом и принятыми (изданными) на их основе соответствующими нормативными актами — поэтому при оценке конкретного вопроса эти акты также проверяются.
Понятие правового акта и иерархия нормативных актов
Правовой акт — это принятый (изданный) уполномоченным органом (должностным лицом) Автономной Республики в установленном законодательством порядке акт, обязательный для исполнения. Нормативные акты Автономной Республики делятся на две группы — законодательные и подзаконные, которые в совокупности образуют законодательство республики. Виды законодательных актов и их соотношение определяются так:
- Законодательными актами являются Конституция Автономной Республики и конституционный закон, а также закон Автономной Республики и регламент её Верховного Совета;
- Между ними действует иерархия: на высшей ступени стоят Конституция и конституционный закон, ниже — закон и регламент Верховного Совета;
- Законодательные акты имеют преимущественную юридическую силу по отношению к подзаконным нормативным актам;
- При коллизии нормативных актов равной юридической силы преимущество отдаётся акту, принятому (изданному) позднее.
Подзаконный нормативный акт может быть принят (издан), если законом не установлено иное, только в пределах компетенции принимающего (издающего) органа (должностного лица), только во исполнение законодательного акта и только в случае, если это прямо предусмотрено законодательным актом. В таком акте должно быть указано, на основании какого законодательного акта и в его исполнение он принят (издан). Кроме того, ни один нормативный акт не должен противоречить решению, принятому по результатам референдума.
Аналогия в нормативных актах и исчисление сроков
Нередко оказывается, что закон прямо не регулирует ваши отношения. Тогда действует следующее правило: для регулирования прямо не предусмотренных законом частноправовых отношений применяется норма права, регулирующая наиболее сходные отношения, — аналогия закона. Если применение аналогии закона невозможно, частноправовое отношение должно быть урегулировано на основе всей системы права и общих принципов — это аналогия права. В публично-правовых отношениях аналогия закона применяется только в прямо предусмотренных законом случаях и в установленном порядке. Важнейшее ограничение: специальные (исключительные) нормы не могут применяться по аналогии — этот запрет не знает исключений.
При исчислении сроков руководствуйтесь следующим: в сроки, указанные в законе, кроме срока, установленного для вступления нормативного акта в силу, не засчитываются выходные и праздничные дни, установленные законодательством Грузии. Если же речь идёт о правовой экспертизе или об опубликовании нормативного акта (его проекта), исчисление срока начинается со следующего рабочего дня после передачи акта (проекта) уполномоченному органу или после выдачи правового заключения. Этот нюанс часто решает вопрос о нарушении срока, поскольку разница между днём передачи документов и началом отсчёта существенна.
Вступление в силу и порядок опубликования
Нормативный акт, вступление которого в силу связано с опубликованием, вступает в силу только после его официального опубликования в порядке, определённом органическим законом Грузии «О нормативных актах» и настоящим законом. Неопубликованный акт, для которого опубликование обязательно, не начинает действовать — сам по себе факт принятия акта ещё не означает, что он стал для вас обязательным.
Порядок опубликования различается в зависимости от вида акта. Законы, принятые Верховным Советом Автономной Республики, публикуются в порядке, определённом Конституцией республики, органическим законом Грузии «О нормативных актах» и настоящим законом. Остальные нормативные акты республики должны передаваться в «Вестник законодательства Грузии» и публиковаться в течение 10 дней с момента их принятия или издания.
Отказ в опубликовании
Представленному акту может быть отказано в опубликовании. Закон прямо называет случаи, когда в опубликовании должно быть отказано:
- представленный для опубликования нормативный акт (кроме предусмотренных законом исключений) не сопровождается положительным заключением Министерства юстиции и гражданской интеграции;
- содержание представленного для опубликования нормативного акта не соответствует содержанию его проекта, по которому Министерство выдало положительное заключение;
- акт, представленный для опубликования по истечении установленного законом срока, не сопровождается повторным положительным заключением Министерства;
- нормативный акт представлен для опубликования с нарушением установленных законом требований к представлению.
Поскольку вступление акта в силу связано с официальным опубликованием, отказ в опубликовании фактически блокирует его вступление в действие — неопубликованный акт не начинает действовать. Поэтому, если у вас есть сомнения, вступило ли правило в силу, сначала проверьте, было ли оно официально опубликовано.
Обратная сила и отмена нормативного акта
Правило об обратной силе строгое: нормативный акт имеет обратную силу только в случае, если это прямо установлено самим этим нормативным актом. Нормативный акт, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет — этот запрет не допускает исключений. Значит, новое и более строгое правило не распространяется на действия, совершённые до вступления акта в действие.
Нормативный акт или его часть утрачивает силу, если: истёк срок, на который он был принят (издан); принят (издан) нормативный акт, объявляющий его утратившим силу; либо уполномоченным органом (должностным лицом) принято решение, которое по законодательству Грузии и Автономной Республики влечёт утрату его юридической силы.
Последствия отмены также важны. Никаким нормативным актом не может быть объявлен утратившим силу акт большей юридической силы. Отмена акта, которым был отменён старый акт, сама по себе не восстанавливает действие старого акта, если самим этим актом не установлено иное. Все нормативные акты (или их соответствующие части), принятые на основе или во исполнение объявленного утратившим силу акта, также должны быть объявлены утратившими силу, и они не имеют юридической силы независимо от отдельного объявления. При принятии законодательного акта утратившим силу должен быть объявлен всякий подзаконный нормативный акт (или его часть), регулирующий соответствующее общественное отношение. Кроме того, Правительство Автономной Республики вправе приостановить или отменить нормативный акт министра по мотиву его незаконности или нецелесообразности.
Регистрация старых актов и вступление закона в силу
Переходное правило касается старых подзаконных актов: подзаконный нормативный акт, принятый (изданный) до 1 января 2005 года, независимо от его наименования и не зарегистрированный в Государственном реестре Автономной Республики, юридической силы не имеет. Исключение составляют акты, содержащие индивидуальное (разовое) положение, — такой акт сохраняет юридическую силу и считается административно-правовым актом в части этого положения.
Сам закон вступил в силу немедленно после опубликования, за исключением положений, связанных с опубликованием, которые вступили в силу с 1 января 2011 года. Это означает, что требования, связанные с порядком опубликования, применяются именно с этой даты.