Цель закона и сфера его действия
Закон Грузии «О национальных регулирующих органах» устанавливает единые правовые рамки статуса, полномочий и ответственности всех национальных регулирующих органов, действующих в стране. Заявленная цель закона — создать прочную правовую основу и полноценную институциональную среду для стабильного функционирования этих органов, чтобы в различных сферах экономики обеспечивался баланс интересов владельцев лицензий и потребителей, а также эффективное ценообразование и предоставление услуг и товаров. По существу, этот закон — «правила игры» для регулятора: он определяет, чего каждый регулируемый бизнес вправе требовать от своего регулятора — независимости, гласности и подотчётности — и как оспорить его решения в суде.
Действие закона распространяется на все органы, которые согласно этому закону и иным законодательным и подзаконным нормативным актам Грузии являются национальными регулирующими органами. Сам такой орган определён как юридическое лицо публичного права со специальной правоспособностью, созданное для регулирования определённой государством сферы, не имеющее государственного контролирующего органа, независимое от государственных органов и действующее в пределах полномочий, установленных законом. Закон также раскрывает ключевые понятия, важные на практике. Под ненадлежащим воздействием и неправомерным вмешательством понимается действие лица — давление, вмешательство, воспрепятствование или иное влияние на результаты обсуждений в органе, на принятие им решений, на свободное и независимое обсуждение или на работу сотрудников аппарата — способом, который не соответствует законодательству, с целью получения выгоды или особого отношения к себе. Членом комиссии считается лицо, назначенное в состав органа в установленном законом порядке на основании соответствующего акта.
Независимость и запрет вмешательства
В своей деятельности орган руководствуется принципами независимости, гласности и ответственности. Недопустимы вмешательство в деятельность органа, контроль за этой деятельностью и требование отчёта, если это прямо не предусмотрено соответствующим законом. Орган и член комиссии в рамках своей деятельности независимы и подчиняются только законодательству Грузии. Основные принципы, определяющие независимость, сформулированы в законе так:
- недопустим какой-либо контроль над органом; отчёт представляется только Президенту Грузии, Правительству Грузии и Парламенту Грузии в порядке, установленном соответствующим законом;
- ответственность органа и члена комиссии определяется через суд, если законодательством Грузии не установлено иное;
- члены комиссии назначаются только в порядке, установленном соответствующим законом;
- недопустима передача публичных функций, предоставленных соответствующим законом, — включая функцию балансирования интересов владельцев лицензий и потребителей — другим органам и лицам частного права;
- орган юридически обособлен и функционально независим от любого публичного учреждения и любого юридического лица частного права;
- при осуществлении регуляторных полномочий в регулируемой сфере член органа и сотрудник его аппарата независимы от любых публичных или коммерческих интересов, включая влияние правительственных или иных публичных учреждений и юридических лиц частного права;
- орган вправе принимать решения независимо от любого политического органа, иметь собственный отдельный годовой бюджет и самостоятельно распоряжаться им, а также располагать адекватными человеческими и финансовыми ресурсами для выполнения своих функций.
Закон вводит и строгий проверочный критерий: если орган не соблюдает все эти принципы одновременно либо действует по иным правилам и процедурам, он вообще не считается национальным регулирующим органом. Только сам орган вправе в полном объёме осуществлять полномочия, делегированные ему соответствующим законом: двойная, дублирующаяся регуляторная компетенция недопустима, а любая попытка лица осуществить юрисдикцию над сферой полномочий органа незаконна и юридических последствий не порождает. При этом орган может вступать в международные организации (ассоциации) и фонды, получать консультации и иным образом сотрудничать с ними и с местными некоммерческими юридическими лицами, имеющими ту же или сходную сферу полномочий; однако недопустимо, чтобы орган заключил договор, возлагающий на Грузию определённые обязательства, кроме случаев, предусмотренных законодательством.
Создание органа и его финансовая независимость
Членов органа избирает Парламент Грузии; кандидатуры для избрания представляет Парламенту Президент Грузии по представлению Правительства. Финансовую основу органа составляет плата за регулирование: расходы финансируются из этой платы и из иных предусмотренных законодательством Грузии поступлений. Каждое лицо, которое осуществляет или намерено осуществлять деятельность в сфере полномочий органа, обязано уплачивать плату за регулирование.
Плата должна устанавливаться так, чтобы её было достаточно для покрытия определённых бюджетом органа расходов. Она зачисляется на отдельный банковский счёт для пользования органа, и орган располагает полномочием использовать эти средства целевым назначением. Неиспользованные в текущем году средства переходят на счёт следующего года и учитываются при изменении платы за регулирование. Важно и то, что получение органом платы за регулирование не считается экономической деятельностью.
Регуляторные полномочия: нормативные акты, лицензии, тарифы и споры
В пределах своей компетенции национальный регулирующий орган наделён следующими полномочиями:
- принимать общеобязательные правила поведения правового характера — нормативные акты;
- в полном объёме осуществлять лицензионно-разрешительные полномочия: выдавать лицензии и разрешения, приостанавливать их действие, продлевать срок их действия, модифицировать и отменять их;
- устанавливать и регулировать тарифы в сфере своей компетенции в предусмотренных законом пределах;
- разрешать споры по вопросам, отнесённым к его компетенции, между владельцами выданных им лицензий и/или разрешений, а также между такими владельцами и потребителями.
Осуществление лицензионных и тарифных полномочий связано с процессуальной гарантией: орган обязан проводить публичные обсуждения по поводу осуществления этих полномочий в порядке, установленном Общим административным кодексом Грузии. Решение, принятое без такой процедуры, ничтожно; это требование не распространяется лишь на решения, принятые до вступления закона в силу. Решения по указанным спорам могут быть обжалованы в суде в порядке, установленном тем же законом, а право пересмотра решений органа принадлежит, как общее правило, только суду.
Защита прав потребителей и публичное заслушивание
Одна из основных функций органа — обеспечение потребителей публичной информацией и рассмотрение и разрешение их заявлений и жалоб; заявления и жалобы принимаются каждый рабочий день. По общему правилу заявление или жалоба потребителя рассматриваются в порядке публичного заслушивания, кроме исключений, установленных Общим административным кодексом Грузии, и случаев, когда разрешение спорных вопросов не требует организованных процедур. Орган обязан пригласить заинтересованные стороны не позднее чем за 7 дней до проведения публичного заслушивания. Сообщение о приглашении может быть опубликовано любым способом; в нём должны быть указаны вопрос, выносимый на заслушивание, а также дата, место и время его проведения.
Публичное заслушивание ведёт уполномоченное должностное лицо, которое обязано обеспечить исследование значимых для дела обстоятельств, истребование связанных с вопросом документов и реализацию присутствующими лицами права высказать своё мнение; о заслушивании составляется протокол в установленном законодательством порядке. Основная цель публичного заслушивания — урегулирование спорного вопроса между сторонами путём примирения. По итогам заслушивания орган принимает решение, обязательное для сторон; оно может быть обжаловано в установленном порядке и в установленные сроки.
Дополнительной гарантией защиты интересов потребителей при регулирующем органе, независимо от аппарата регулирующей комиссии, формируется служба общественного защитника интересов потребителей. Иные процедурные вопросы рассмотрения и разрешения заявлений и жалоб потребителей определяются решением самого органа.
Заседания, документы и отчётность
Заседания органа открыты, кроме случаев, предусмотренных соответствующим законом; решения публикуются в установленном порядке. Орган обязан хранить протоколы заседаний и иную надлежащую документацию не менее 7 лет. Член комиссии и заинтересованные лица вправе беспрепятственно получать все имеющиеся в органе записи и иные документы, а каждое решение, запись и иной документ органа доступны для публичного ознакомления. Правила защиты конфиденциальности информации, имеющейся в органе, определяет сам орган в соответствии с законодательством Грузии.
В части отчётности орган ежегодно готовит отчёт о своей деятельности и проводит финансовый аудит своих расходов и бухгалтерской отчётности в соответствии с международными стандартами бухгалтерского учёта. Аудит административных и капитальных расходов органа осуществляет Служба государственного аудита в порядке, установленном соответствующим органическим законом. Отчёт о деятельности и результаты финансового аудита орган публикует открыто — поэтому регулируемый бизнес и любой потребитель могут видеть, как работает их регулятор и на что он расходует средства.
Обжалование решений регулятора
Решение национального регулирующего органа может быть обжаловано — в зависимости от характера принимаемого им судебного решения — в Конституционном суде Грузии и в общих судах Грузии. На практике это охватывает весь спектр актов органа: отмену лицензии или разрешения, установление тарифа, решение по спору между владельцами лицензий или акт по жалобе потребителя — каждый из них подконтролен суду. Сам закон сроков обжалования не устанавливает: они определены в установленном порядке, поэтому при оспаривании решений важно действовать своевременно. Если ваш бизнес действует в регулируемой сфере, гарантии независимости, гласности и прозрачности, закреплённые этим законом, — это именно те инструменты, которые позволяют защищать свои интересы во взаимоотношениях с регулятором.